法律教育網

法律實務

行政附帶民事訴訟的審理機制完善

2019-03-13 10:48  來源:中國法院網糾錯 | 打印 | 收藏 | | |

來源:中國法院網 | 作者:寇建東

【摘要】行政附帶民事訴訟制度經過長期的理論與實踐探索,已初步確立。但因法律規范的原則性與模糊性,以及行政訴訟一并審理民事爭議制度的不健全,導致行政附帶民事訴訟審理機制仍存缺陷。特別是在司法資源極為有限且行民交叉糾紛日漸增長的境遇下,完善行政附帶民事訴訟的審理機制,既能契合訴訟成本節約及矛盾糾紛化解的司法效益需求,又能促進行政附帶民事訴訟制度功能的進一步彰顯。因此,本文在準用民事訴訟法律規范與借鑒刑事附帶民事訴訟經驗的基礎上,結合《行政訴訟法》及相關司法解釋,對行政附帶民事訴訟一、二審審理機制進行了構思與探尋,并希冀以此擺脫行政附帶民事訴訟制度司法實踐遇冷的狀態。

【關鍵詞】行政附帶民事訴訟訴訟成本糾紛化解審理機制

行民交叉案件的快速增長,帶來了行政、民事關聯糾紛“裁判沖突”與“訴訟遲延”等問題的更加凸顯。猶如《行政訴訟法》對行政附帶民事訴訟法律地位的確認一般,行政附帶民事訴訟對行政爭議與民事爭議一并處理所體現的契合需求、提升效率、彰顯效果等性能,對其合理運用已成為司法途徑解決行民交叉問題的著力點。但法律規范的原則性與模糊性,易造成行政附帶民事訴訟審理程序的混亂;特別是在當前行政訴訟一并審理民事爭議制度仍未健全,司法資源極為有限的情形下,對行政附帶民事訴訟的審理機制完善,仍應實現訴訟成本節約與矛盾糾紛化解的共同推進。

一、行政附帶民事訴訟的正當性考察

行政附帶民事訴訟為人民法院在行政案件審理過程中,對與引起該案行政爭議相關的民事糾紛一并審理的訴訟活動。【1】其與英美法系“一視同仁”的同體裁量,【2】或是大陸法系“各行其是”的分別審理【3】相比,更符合我國體制及法治現狀的特殊性。

(一)基于前期實踐探尋的可行性論證

《行政訴訟法》修訂前,法律規范與相應制度雖有缺失,但司法實踐對行政附帶民事訴訟的探索,從未有所停歇。早自1989年《行政訴訟法》施行,部分法院就已展開了以行政附帶民事訴訟審理行民交叉案件的嘗試,如1992年福州中院就運用了行政附帶民事訴訟對涉及行民交叉的專利許可爭議進行了成功審理。【4】近年來,也有許多法院對行政附帶民事訴訟進行了大膽探索與推進,如北京朝陽區法院等,就以行政、民事法官聯席會議等方式對行政附帶民事訴訟進行了研討并形成了施行方案。【5】除了實踐運用外,為應對行政裁決引發行民交叉問題日漸增多的挑戰,最高院在2000年的《關于執行若干問題解釋》第61條對以行政附帶民事訴訟解決行政裁決類案件予以了明確。當前,《行政訴訟法》“一并審理”條款與行政附帶民事訴訟制度的相對統一,已有諸多案件對行政附帶民事制度進行了實踐。

(二)原則體現與司法效益需求的相契合

基于制度性與目的性要求,行民交叉案件的審理,既應考量當事人的權益保障,亦應實現矛盾糾紛的全面化解。而行政附帶民事訴訟所體現的原則性內涵,正契合了“二審合一”的司法效益需求。首先,符合訴權保障原則。根據《行政訴訟法》第六十一條,及最高院《關于適用若干問題的解釋》(以下簡稱《適用行政訴訟法解釋》)第17條,提起行政附帶民事訴訟須在首次開庭前(若有正當理由,則可遲延至法庭調查中),并以申請為前提;既給予了當事人對相關民事爭議解決途徑的自主選擇權,又為當事人預留了權衡與思考的時間,讓其作出更符合“自利理性人”【6】的判斷。其次,符合訴訟經濟原則。“在討論審判應有的作用時不能無視成本問題。”【7】一方面,行政附帶民事訴訟以協調行政、民事兩種訴訟為手段,通過優化配置司法資源,極大節省了人力、物力與時間成本;另一方面,通過由同一審判組織審理,有效防止了沖突性裁判,保證了爭議解決效果的高度統一。最后,符合客觀實際原則。訴訟的最終指向在于問題的解決。受行政訴訟成本低廉及公權力約束的影響,由行政許可、行政登記等案件逐漸增多的趨勢來看,多數民眾顯然更期望通過行政訴訟實現相關民事爭議的解決;同時,相對于民事審判,行政審判所需求的專業能力及實踐經驗也存在短時間更難獲取的問題。由此,以行政附帶民事訴訟審理行民交叉案件,更能滿足矛盾糾紛化解的現實需要。

(三)具備解決爭議紛擾的優勢性能

曾有部分學者提出,在民事爭議為主要爭議時,應適用民事附帶行政訴訟,在行政爭議為主要爭議時,則應適用行政附帶民事訴訟。【8】這種二元審理方式要求至遲在開庭前明確主要爭議,不僅對立案法官與審判組織提出了過高要求,更會造成主要爭議認定偏差時程序更換帶來的審理混亂。另有學者認為,對行民交叉案件的審理應一律適用民事附帶行政訴訟。【9】但在行政行為合法性為民事爭議的先決條件時,如先對該合法性進行審查,則無法擺脫民事審判權對行政權不當干預的嫌疑。事實而言,相對其他機制而言,行政附帶民事訴訟一直具備行政、民事爭議一并處理的優勢性能:一方面,如前文所述,包括民事附帶行政訴訟在內的其他機制過多關注于理論層面的研討,在實踐上如何運行,遠不如行政附帶民事訴訟探究的廣泛與深入。另一方面,《行政訴訟法》將行政附帶民事訴訟定位于當事人申請與法官裁量雙重條件之后,既與最高院出臺的相關《意見》相呼應,【10】也可有效克服和解決行民交叉案件審理可能存在的諸多障礙及問題。

二、行政附帶民事訴訟審理機制完善的前提性問題

“法律規定得愈明確,其條文就愈容易切實地施行。”【11】黑格爾的這一觀點恰恰印證了司法實踐者對制度設計詳盡的需求與向往,由此,在對行政附帶民事訴訟審理機制完善時,應明確亟需解決的前提性問題。

(一)管轄權確定——依據“基礎訴訟”選擇管轄法院

確定由行政審判庭審理行民交叉案件,避免了法院內部行政、民事審判部門的管轄權爭議,但由于我國行政訴訟與民事訴訟分屬不同管轄制度,因此,法院之間對行政附帶民事訴訟的管轄權爭議仍需解決。雖然當前法律已對專屬管轄、協議管轄的民事爭議予以排除,但存在諸如級別管轄、地域管轄沖突時,當事人向法院申請啟動行政附帶民事訴訟,則可能造成不同法院之間的管轄權爭奪。此種情形下,筆者贊同參照刑事附帶民事訴訟管轄權確定的方式,在民事爭議處理依附于行政訴訟且《行政訴訟法》已將行政訴訟默認為基礎訴訟的前提下,為了便利當事人訴訟及符合司法統一的原則性要求,由對行政爭議具有管轄權的法院作為行政附帶民事訴訟的管轄法院更為可行。

(二)審判組織構成——擺脫填充民事法官的傳統思想

根據我國訴訟法現狀,人民法院審理案件的審判組織形式通常為獨任制與合議制。就獨任制而言,因行政訴訟的主導性,自然應由行政法官擔任。而就合議制而言,因合議庭通常由“審判長+審判員+審判員/人民陪審員”組成,有學者便提出應在合議庭成員中填充民事法官的觀點。但筆者認為,因行政附帶民事訴訟申請時點的不確定性,若硬性要求加入民事法官,勢必造成合議庭成員更換的審判拖延。同時,由于行政訴訟與民事訴訟存在類似共通性,行政法官對民事訴訟程序的學習和掌握并不存在難題;再加之行政法官前期已審理了大量涵蓋民事爭議的土地、山林等行政裁決案件,也會經常性涉及行政許可、登記、征收、征用等方面的行民交叉案件,從而就專業性與審判經驗而言,完全由行政法官或是行政法官與人民陪審員組成合議庭并不影響民事爭議處理的公正與效率。

(三)舉證責任分配——行政、民事部分的相對區分

舉證是保證案件事實查明的關鍵節點。目前,行政、民事訴訟都已形成各自相對成熟的舉證規則。由于行政附帶民事訴訟并非是行政訴訟與民事訴訟的簡單相加,對行政附帶民事訴訟中行政、民事訴訟的舉證責任分配,從行政訴訟要求行政機關對其行政行為承擔舉證責任的嚴苛性來看,行政爭議部分自然不應跨越行政訴訟舉證規則之界;但民事爭議部分,因其與行政行為相關聯且具有自愿性、附屬性等特征,在舉證責任認定上適當有所伸縮可能更有助于查明案件事實與解決具體爭議。比如因行政機關具有證據保存的優勢,對附帶民事爭議民事部分舉證責任的分配,可適當向行政機關傾斜。

(四)審理期限明確——整體視角下的期限增加

由于行政爭議與民事爭議特有的關聯關系,將行政附帶民事訴訟作為一個整體訴訟來對待,行政附帶民事訴訟的審理期限便不能簡單以各自的審限限定或者直接疊加。因此,為保證案件審理效果,減輕法官的辦案壓力,根據《行政訴訟法》、《民事訴訟法》將行政、民事訴訟一審普通程序審限限定為六個月,適用簡易程序的,行政訴訟為四十五日,民事訴訟為三個月,且二審均為三個月的相關規定,行政附帶民事訴訟的審限,適用普通程序時,因民事部分為附帶審理,一審可在原行政訴訟審限的基礎增加三個月,二審則可增加一個半月;適用簡易程序時,由于多為事實清楚、權利義務關系明確的簡單爭議,在四十五日審限明顯過短的情況下,一、二審均以三個月審限為限定則更為適宜。

三、行政附帶民事訴訟審理機制的完善路徑

當前行政法律規范已對行政附帶民事訴訟的審理要素予以部分列明,筆者嘗試以此為基礎,通過準用民事訴訟法律規范與借鑒刑事附帶民事訴訟經驗,對兩審行政附帶民事訴訟審理機制進行構思與設定。

(一)一審審理機制的完善

1.申請:對申請的審查及處理

當前行政附帶民事訴訟在申請方式、審查處理等方面的不明確,給當事人申請權的行使帶來了困難。就申請方式而言,《行政訴訟法》第五十條、《民事訴訟法》第一百二十條均規定了書面起訴與口頭起訴兩種方式,行政附帶民事訴訟的申請,便可以此為參照,采取以書面申請為主、口頭申請為輔的形式,要求當事人提交書面申請書,在申請確有困難時,才應由法院記入筆錄。就審查處理而言,存在審查期限與復議權行使不明的情形。針對審查期限,從有利于“一并審理”申請權保障的角度,可借鑒《行政訴訟法》、《民事訴訟法》“七日內立案”的訴權保障規定,對當事人提出的行政附帶民事訴訟申請也應在7日內作出決定。針對復議權的行使,可對《行政訴訟法》有關回避、先予執行等“可申請復議一次”的處理進行類推適用,由受理案件的管轄法院進行復議,且復議期間應不停止對行政爭議的審理。

2.立案:編立案號與訴訟費繳納

依據《適用行政訴訟法解釋》,除行政裁決類案件外,其他民事爭議應單獨立案,即會產生兩大難題:一是如何編立案號,二是如何繳納訴訟費用。關于民事部分的案號編立,因行政附帶民事訴訟的民事部分被視作行政訴訟的附帶審理,民事部分案號不僅應體現出行政、民事爭議相關聯的特點,也應辨別出其與民事訴訟單獨審理的區別,由此,民事部分則應立“行附民”案號,為“(xxxx)某xxxx行附民初xx號”,行政部分為原案號。關于訴訟費,行政部分按行政案件標準繳納毋庸置疑,但對民事部分,因行政訴訟費較民事訴訟的過于低廉,僅以行政案件標準收取易引發當事人通過行政附帶民事訴訟規避高額民事訴訟費的問題。因此,以行政、民事爭議分別適用行政、民事法律規范為依據,對民事部分仍應適用民事訴訟費的繳納標準。需要說明的是,由于行政裁決類案件的不另行立案,對其民事部分則不應再重新收取訴訟費用。

3.審理:庭審程序與裁判方式的確定

(1)庭審程序——先決條件與申請時點的雙重影響

行政附帶民事訴訟中,民事爭議的解決只能依照民事訴訟程序進行。【12】從而庭審審理應“先行后民”,還是“先民后行”存在爭議。而就行民交叉案件而言,行政爭議與民事爭議存在互為先決條件的情形,因此,行政附帶民事訴訟庭審程序區分應以“解決先決條件”為思路適當區分。同時,為促成行政附帶民事訴訟快速“定分”與有效“定紛”的目的,在對行政附帶民事訴訟庭審程序區分時,也應注重與“開庭審理前”及“法庭調查中”兩個申請時點的有效銜接。由此,先決條件與申請時點便存在兩種相互關系:一是當事人在行政訴訟首次開庭前申請的,如果行政爭議為民事爭議的先決條件,則應以先行后民程序審理,反之,則應以先民后行程序審理;二是當事人在行政訴訟法庭調查中申請的,由于行政訴訟程序已經進行,為避免增加當事人訴累及司法資源浪費,無論何種爭議為前提,都應在行政訴訟程序完成后再進行民事爭議處理,如果事實確實難以認定,可再次啟動行政訴訟庭審程序。

(2)裁判方式——民事爭議的調解與附帶型裁判

基于《適用行政訴訟法解釋》第19條“當事人在調解中對民事權益的處分,不能作為審查被訴行政行為合法性的依據”的規定,與行政爭議相關的民事爭議仍可適用調解。此時,依照《民事訴訟法》有關調解的規定,對調解的處理方式可分為兩種:一是法院主持調解達成調解協議的,則應制作調解書;二是符合《民事訴訟法》可不制作調解書的情形時,可以調解協議結案,但須記入筆錄。同時,《適用行政訴訟法解釋》要求對行政附帶民事訴訟中的行政、民事爭議分別裁判,由此,為準確體現民事爭議的附帶屬性與審判組織對不同爭議的具體裁量,保障當事人上訴權,對行政、民事爭議的裁判應分別制作裁判文書,民事部分可借鑒刑事附帶民事訴訟,體現出“行政附帶民事”字樣。且行政附帶民事訴訟的民事部分調解不能時,對行政、民事爭議應分別以行政判決(裁定)行政附帶民事判決(裁定)的形式裁判;在調解可行時,民事爭議則以行政附帶民事調解書或是記入筆錄形式進行裁判,而行政爭議則仍應以行政判決(裁定)形式裁判。

4.執行:不同狀態下的執行區分

依據法律規定,當事人對行政、民事裁判具有分別上訴權,且“未上訴裁判在上訴期滿后即發生法律效力”,即會導致行政附帶民事訴訟裁判的執行存在兩種情形:一種是當事人對兩種裁判均未提起上訴;另一種是當事人僅就行政、民事其中一種裁判提起上訴。【13】這兩種情形在一種裁判未生效時,若對另一裁判執行,在未生效裁判為生效裁判前提性問題時,則可能產生利害關系人合法權益受到侵害且無法恢復的嚴重后果。因此,為便于執行與消除執行隱患,在一種裁判未生效時,另一種裁判不應予以執行,但為了避免當事人權益受損,應當有所區分:民事裁判未生效時,行政裁判應先不予執行;但行政裁判未生效時,民事裁判在不予執行的原則約束下,為了防止被執行人財產流失,應先對被執行人財產采取查封、扣押、凍結,待行政、民事裁判文書生效后再予執行。

(二)二審審理機制的健全

由《適用行政訴訟法解釋》,當事人僅就行政、民事裁判中一種裁判上訴的,應將全部案卷一并移送至二審法院,同時二審法院發現未上訴生效裁判確有錯誤時,應按審判監督程序審理。可見,一方面,當事人對行政附帶民事訴訟的行政、民事裁判具有上訴選擇權;另一方面,在未上訴裁判確有錯誤時,二審法院不能直接做出處理,只能通過審判監督程序解決。由此,當事人僅就一種裁判上訴的,便會存在以下問題:(1)二審法院是否應當全案審查?(2)二審發現未上訴裁判確有錯誤,對上訴部分二審法院應如何處理?對于問題(1),借鑒刑事附帶民事訴訟的可行做法,因行政、民事爭議緊密相關,當事人僅就一種裁判上訴的,為便于查明案件事實,二審法院應當對行政附帶民事訴訟進行全案審查。對于問題(2),由《民事訴訟法》司法解釋第323條之規定,“二審法院應圍繞當事人上訴請求進行審理”,同時,依照現行法律對錯誤生效裁判的處理規定,二審法院在通過審判監督程序處理未上訴部分裁判時,對于已上訴部分按照正常二審程序審理,將更體現對當事人上訴處分權的尊重且符合法律規定。

結語

行政附帶民事訴訟制度的施行與完善需要在認可中進行,從而摒除爭議、依從立法,充分發掘行政附帶民事訴訟的重要功能,已成為理論界與實務界應探尋的新命題。完善行政附帶民事訴訟的審理機制是一個復雜、長期的過程,應當以訴訟成本與糾紛化解為考量。本文的探索,僅是在現有法律基礎上的跬步之積,但筆者期望這些點滴的進步亦能助推行政附帶民事訴訟制度的發展,從而得償社會需求與司法回應相契合的宏偉夙愿。

注釋

【1】江必新、梁鳳云:《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》,中國法制出版社2015年版,第179頁。

【2】英美法系國家基于公、私法不分的法律傳統,對民事、行政及兩者關聯案件均由普通法院管轄。參見楊開順:《行政、民事爭議交叉案件審理機制的困境與對策》,載《法律適用》2013年第5期,第8頁。

【3】大陸法系國家行政糾紛通過行政法院解決,民事糾紛由普通法院審理,對行民交叉案件采取分別審理的模式裁判。參見【英】L·賴維爾·布朗、約翰·S·貝爾著:《法國行政法》,高秦偉、王楷譯,中國人民大學出版社2006年版,第126-143頁。

【4】參見高行文:《行政附帶民事訴訟的成功嘗試》,載《法律適用》2014年第3期,第23頁。

【5】楊開順:《行政、民事爭議交叉案件審理機制的困境與對策》,載《法律適用》2013年第5期,第6頁。

【6】【英】亞當·斯密:《道德情操論》,蔣自強等譯,商務印書館1997年版,第101頁。亞當·斯密認為“人生來會追求自身利益最大化”,行民交叉案件的當事人對審理模式的選擇必應是利益權衡后的自感最優決定。

【7】【日】棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判機制》,北京:中國政法大學出版社1994年版,第265頁。

【8】參見肖捷:《淺議我國訴訟制度中當事人訴訟的引入——民事行政關聯糾紛訴訟瓶頸解決的制度構想》,載《政法學刊》2016年8月,第66頁。

【9】參見翟建光:《論民事附帶行政訴訟制度的建立》,載《山東審判》2014年第1期,第35頁。

【10】《最高院關于加強和改進行政審判工作的意見》要求審慎解決民事責任與行政責任沖突,不輕易否定當事人行政或民事訴權;《最高院關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》要求充分發揮行政訴訟附帶解決民事訴訟功能,就行民交叉問題,防止出現矛盾與推諉。

【11】【德】黑格爾:《法哲學原理》,商務印書館1961年版,第316-317頁。

【12】袁杰主編、全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著:《中華人民共和國行政訴訟法解讀》,中國法制出版社2014年版,第171頁。

【13】司法實踐中,還有一種情形為當事人對行政、民事裁判均上訴,但因兩種裁判均未發生法律效力,自然不存在執行的問題。

(作者單位:江蘇省東臺市人民法院)

  精彩鏈接:

  法律實務大講堂免費試聽>>

  法律實務大講堂網上輔導招生方案>>

學習有任何疑問,可加小編微信(falvjiaoyuwang)咨詢哦!

責任編輯:winema
2019瑞達法考客觀題學習包

登 錄注 冊

特別推薦

地圖
法律教育網官方微信

法律教育網微信公眾號向您推薦考試資訊、輔導資料、考試教材、歷年真題、法律常識、法律法規等資訊,只有你想不到,沒有我們做不到!詳情>>

1、凡本網注明“來源:法律教育網”的所有作品,版權均屬法律教育網所有,未經本網授權不得轉載、鏈接、轉貼或以其他方式使用;已經本網授權的,應在授權范圍內使用,且必須注明“來源:法律教育網”。違反上述聲明者,本網將追究其法律責任。

2、本網部分資料為網上搜集轉載,均盡力標明作者和出處。對于本網刊載作品涉及版權等問題的,請作者與本網站聯系,本網站核實確認后會盡快予以處理。

本網轉載之作品,并不意味著認同該作品的觀點或真實性。如其他媒體、網站或個人轉載使用,請與著作權人聯系,并自負法律責任。

3、本網站歡迎積極投稿

北京赛车段龙软件计划 沅陵县| 黎川县| 洪洞县| 兰溪市| 巫山县| 和平县| 镇雄县| 金山区| 鹰潭市| 石河子市| 安多县| 靖江市| 高州市| 油尖旺区| 当涂县| 临西县| 萨嘎县| 晋州市| 瑞安市| 秦安县| 云林县| 合水县| 吉水县| 巴中市| 海晏县| 隆回县| 台东市| 大厂| 青海省| 阿坝县| 昭通市| 宕昌县| 长岭县| 富民县| 乌兰县| 措美县| 且末县| 和静县|